| 更新时间：2020-08-19 09:24:44 作者：未知 来源：《审计观察》杂志2020年第7期 点击数： |
民法典与全面依法治国
《中华人民共和国民法典》（简称“民法典”）于 2020 年 5 月 28 日由十三届全国人大三次会议通过，成为新中国第一部民法典，也是目前为止唯一冠名“法典”的法律。民法典的出台具有多重意义，值得从不同角度解读。
习近平总书记在 2020 年 5 月 29 日中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习时强调，“全党要切实推动民法典实施，以更好推进全面依法治国、建设社会主义法治国家，更好保障人民权益”。本文对民法典与全面依法治国关系加以解读，认识其现实设定基础，进而全面理解民法典的特殊意义和实施要求。
民法典与推进全面依法治国的关系
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）作为新中国历史上的重要政治文件，民法典作为新中国法治史上的重要立法文本，二者之间存在一种现实的密不可分的特殊联系，即编纂民法典是在十八届四中全会上关于全面推进依法治国的决定中形成的，是为了更好推进全面依法治国的重要法治举措之一。这种特殊联系带来了一个重要问题，就是《决定》对于它们之间关系设计的基本预期是什么？或者说基于全面依法治国的基本内涵要求，为什么需要编纂民法典以及需要什么样的民法典？这里涉及两个层次的理解。
首先，关于全面推进依法治国的基本内涵的理解。《决定》明确了全面推进依法治国的必要性、总目标和基本内容。从必要性上认为，无论是从依法治国的当下意义、未来目标的重要性、现实面临的巨大挑战性、长期以来特别是党的十一届三中全会以来经验教训，还是我国法治建设存在不适应、不符合的问题等来看，都应当全面推进依法治国。从目标上认为，全面推进依法治国总的目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。在这一目标下，从解决现实问题上来说，应该包括两个方面。
一方面，解决面对新形势新任务的法律治理需求，即“要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用”。
另一方面，必须下大力气解决我国法治建设不适应、不符合的问题，其中表现为存在违背社会主义法治原则、损害人民群众利益、妨碍党和国家事业发展的问题。从基本内容上来说，包括六个方面，即完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。
其次，基于全面依法治国的内涵要求，为什么需要编纂民法典以及需要什么样的民法典。对此，需要回溯到党的十八届三中全会作出的“全面深化改革”的重大部署。2015 年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话中明确指出，“全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系，努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰”。所以全面依法治国的要求，也应当充分反映全面深化改革的要求，其中重点应当包括在资源配置中如何更好发挥市场的决定性作用。《决定》中关于编纂民法典的提出，出现在关于全面依法治国的第一项内容“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”之下，是“加强重点领域立法”的一项重要措施，被明确赋予“使市场在资源配置中起决定性作用”的法律改革功能。之所以需要编纂民法典，《决定》表述为“加强市场法律制度建设”，并和其他法律法规一起“促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”。
民法典对“加强市场法律制度建设”的目标落实及其治理意义
民法典有很多定位，但其中一个重要定位 就是市场经济基本法。它立足明确的“加强市场法律制度建设”的目标预设，最突出的就是加强了市场法律体制和法权建设，特别是积极拓展物权、合同等财产权基本制度，更加注重发挥市场决定性作用。重点表现在以下几个方面 ：
其一，民法典突出了民商合一的特点。其与历史上的大陆法系如法国民法典、德国民法典、日本民法典等采取民商分立不同，不是单纯以规范普通民事生活为满足，而是全面融合了商事活动的合理需求，巩固和创造现实生活中的商业极大繁荣。如对法人采取营利法人和非营利法人基本分类，格外凸显营利法人的存在感 ；同时，法律行为制度和代理制度等规定具有很强的商行为色彩，强调交易效率和安全。
其二，物权编在坚持体制特色的背景下，对于市场经济基本法权做出了进一步的财产化改革。其中，在农地上引入“三权分置”，是农村地权改革重大进步，为下一步农业现代化和规模化奠定农地市场基础 ；在不动产登记、担保物权等方面的改革，对于促进物权交易、利用和价值发挥提供了保障和便利。
其三，民法典中最主要的部分，当数占据526 条篇幅的合同编，更加立足便利交易的需求。该编不仅充分总结了自身在改革开放市场经济条件下的合同法实践经验，更是融合了世界两大法系的合同法先进经验，而且还面向信息化时代新交易需求发展创新，成为符合世界先进水平的示范合同制度。
此外，其他制度包括侵权责任编，该部分加大了对于市场经济的促进和保障功能，或者更好地平衡了市场化加速发展条件下与社会利益的协同关系。
上述民法典对于“加强市场法律制度建设”目标预设的落实，使得自身不仅在形式上具备了完善民商法基本法律制度的意义，而且更在实质上通过明显加强市场化规定，形成了一种可以支持市场发挥决定性作用的体制力量，进而形成了一种全面推进依法治国的特殊治理价值。即它以一种凸显市场决定性力量的进步重新调整了我国政府与市场的关系，从制度上转入党的十八届三中全会要求的“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的结合关系。
民法典基于全面推进依法治国目标的实施要求
民法典以全面推进依法治国为目标而编纂，其出台对于全面推进依法治国有积极效应。由此而论，接下来的实施，不能简单孤立地仅以民法内自恰的观点来做法律适用，在根据民法内在观点适用具体规则的同时，更应正视自身具有的法典改革的品格，从宏观的外在关系视角思考如何保障其实施。也就是说，在全面推进依法治国目标预设下，应当同时从更加广泛的角度认识和履行民法典的实施要求。
首先，应该确立正确的全面依法治国理念下的民法典实施观。在全面依法治国的总体思想下，民法典在加强规定民事权利和民事活动体系的同时，也确立了与刑法、行政法、社会法等的协同关系。习近平总书记在主持“切实实施民法典”集体学习时明确强调，“民法典实施水平和效果，是衡量各级党政机关履行为人民服务宗旨的重要尺度”。各级党政机关，显然包括立法机关、行政机关和司法机关等在内。他特别强调国家机关履行职责、行使职权必须要考虑民法典规定，清楚自身行为和活动的范围和界限，重点是不能侵犯民事权利。“各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序”。
笔者认为，民法典出台后，必定会引发关于民事法律和行政关系的讨论。随着改革开放和市场经济发展的进一步深入，民商法立法不断延伸和丰富，民法治理意义凸显。民法典在全面深化改革内在要求的“加强市场法律制度建设”的目标预设下出台，通过深化市场决定性作用的有关制度推进，对政府与市场的关系格局进一步调整，推动了“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的新型市场和政府关系的形成。从内容看，这部民法典虽然没有要求绝对的民法治理，但是明显加重了民法治理的分量。
其次，应当根据全面依法治国观念理顺民法典实施与立法、行政、司法及民众的关系。习近平总书记在主持集体学习中对此四个方面都提出了明确要求。从立法的角度来说，应当加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设，适应改革开放和社会主义现代化建设要求，不断总结实践经验，修改完善相关法律法规和司法解释，尽快清理或废改同民法典规定和原则不一致的有关规定，有效 发挥法律解释的作用，及时在新的实践基础上推动民法典不断完善和发展。从行政角度来说，各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手，推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定；要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。从司法角度来说，各级司法机关要秉持公正司法，提高民事案件审判水平和效率。包括加强民事司法工作，提高办案质量和司法公信力；加强民事检察工作，加强对司法活动的监督，畅通司法救济渠道；充分发挥律师事务所和律师等法律专业机构、专业人员的作用，同时要发挥人民调解、商事仲裁等多元化纠纷解决机制的作用。从民众的角度来说，鉴于民法典是关于民事主体自身权利和行为规范的法律，应当引导群众认识到民法典既是保护自身权益的法典，也是全体社会成员都必须遵循的规范。
其中，最为复杂的是民法典实施和依法行政的关系。此前已有观点深刻揭示，民法典实施的关键其实不在于民事主体之间，而主要在于行政机关与民事主体之间，即行政机关能不能按照民法典的要求来依法行政，或者说公权力能否充分尊重私权利。现在，民法典中关于市场化改革的部分对依法行政在观念、体制和具体方面等都带来较大改变，特别是提出更高更积极的协作要求。民法典的出台势必会对依法行政在体制上产生重要影响。民法典将民事权利和民事活动等基本制度全面提升到了重要体制规定的高度。这些基本制度对于依法行政来说，相当于划定和提供了一个个人权利和活动的坚强堡垒，要求予以体制性的尊重。这些不仅构成对行政执法的限制，通常也构成对行政立法的限制。原则上，民法典确立的这些民事权利和民事活动作为体制范畴，不得由行政法任意克减，更不允许行政活动任意侵犯。
如民法典第 11 条规定，其他法律对民事关系有特别规定的，依照其规定。这一条应限于理解为民法典和存在合法根据的民事特别法的关系，而不能理解为包含了对于其他法律的立法授权，更不能理解为对于行政立法的任意授权。行政法必须有明确的宪法和立法法依据才可以制定，行政执法必须严格遵循规定条件和程序才可以进行，在出现规定不清晰时应当立即回到尊重民法典体制性规定上来。此外还包括，民法体制价值在优化营商环境方面的贯彻。优化营商环境问题本质上体现为行政权力对于市场主体特别是中小企业和民营企业的经营权利和机会能否平等对待和保护问题，因此与中小企业和民营企业民事权利直接或间接保护相关。
现在，民法典基于市场化体制进行提升，相当于对依法行政之于营商环境，提出了两个新的要求 ：一是要更加尊重民事权利和民事活动。行政机构行权应当协同这种体制要求，即以维护并促进民法典上民事权利和民事活动为基本遵循；二是应当更加积极作为，特别是应该注意在资源配置上切实发挥好市场的决定性作用。我国在许多重要产业领域采取审批或许可制，这也使得我国行政活动对于资源配置来说特别重要。所以，在涉及资源配置时，相关政府部门应当从市场决定性角度积极地依法行政，不仅防止乱作为，也要避免不作为。否则，很可能因为庸政懒政，导致经营主体进不了市场，最终损害市场正常运行。可见，民法典出台对于依法行政在体制上提出了更高的积极和协同要求。
总之，民法典的出台，不仅反映了民法在系统化和科学化上的立法技术进步，而且也体现了在全面依法治国理念和目标下的系统进入体制性法律的重要转变，彰显出民法在法律体系中越来越具有的特殊重要性。而这种特殊重要性，应当结合全面依法治国对于民法典赋予的期望和做出的目标预设来加以准确理解，并由此展开民法内和民法外两个方面的实施要求。（作者系北京航空航天大学法学院院长）
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